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    淺談當前稅務聽證存在的問題及建議

    信息來源:稅務訴訟律師網  文章編輯:majiali  發布時間:2021-05-16 20:12:46  

    2009年12月,某稽查局對一電器公司依法作出了處理、處罰決定,并按程序向納稅人送達了《稅務行政處罰事項告知書》。但是,該企業并不認同稅務機關擬作出的處理、處罰事項,于2010 年1月向稽查局提出了聽證申請。

    在聽證過程中,納稅人的委托代理人(律師)依據最高人民法院法釋﹝2002﹞21號——《關于行政訴訟證據若干問題的規定 》第四十五條第二款規定,提出了“出庭作證的證人不得旁聽案件的審理”、“聽證時證人不允許參加旁聽,只有在作證時才允許出庭”、“ 如果你們讓證人出庭參加庭審,我們將退出本次聽證活動”等一系列意見。

    一、現行稅務案件聽證程序存在的問題

    國家稅務總局1996年9月發布的《稅務行政處罰聽證程序實施辦法(試行)》(以下簡稱《聽證辦法》),在規范稅務處罰聽證、維護行政相對人合法權益、保障稅務機關客觀公正地行使處罰權等方面發揮了積極作用。然而,《聽證辦法》在制定之初由于時間、實踐及技術等原因,涉及實際操作的條款規定過于原則、簡單,體例設置不盡科學,隨著我國市場經濟與行政法治建設的迅猛發展,其相對滯后的矛盾日漸突出,在實際執行中存在著不少問題。

    (一)聽證范圍不適當,難以保障行政相對人合法權益

    無論是國稅發﹝1993﹞119號、國稅發﹝1999﹞177號,還是《稅務行政復議規則(暫行)》(國家稅務總局令第8號),以及已于 2010年4月1日起正式施行的《稅務行政復議規則》(國家稅務總局第21號令),都無一例外的對稅務行政處罰的范圍進行了明確:“稅務行政處罰有罰款、沒收財物和違法所得、停止出口退稅權三種”。然而《聽證辦法》第三條卻規定:“稅務機關對公民作出2000元以上(含本數)罰款或者對法人或者對其他組織作出1萬元以上(含本數)罰款的行政處罰之前,……并告知有要求舉行聽證的權利”,《聽證辦法》將稅務行政處罰聽證范圍的設置僅限于較大數額的罰款。其實,停止出口退稅權、沒收財物和違法所得等行政處罰或許要比單處1萬元以上罰款的處罰更為嚴厲。對于出口企業來說,停止其幾個月的出口退稅權,就有可能產生少則數十萬元,多則上百萬元的經濟損失,甚至可能會導致企業信用的喪失,最終影響到納稅人經濟效益。因此,較大數額的罰款之外的重大行政處罰未規定享有聽證權,與設立聽證的立法目的顯然相悖。

    (二)回避程序不完善,難以保證案件審理的公正性

    回避制度是為了保證案件公正審理而設立的。《聽證辦法》第九條規定:“當事人認為聽證主持人與本案有直接利害關系的,有權申請回避。”但是,該辦法僅僅規定了當事人可以對聽證主持人提出回避申請,而對于聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人等是否可以提出回避申請,則沒有規定。而刑事訴訟法與民事訴訟法回避的理由雖因案件的性質不同而有所不同,但都明確規定了法定范圍內的人員,如果是“本案當事人或者當事人的近親屬;與本案有其他直接利害關系;擔任過本案的證人、鑒定人、辯護人、訴訟代理人的;與本案當事人有其他關系,可能影響公正處理案件的”的,均作出了應當回避的規定。而《聽證辦法》第九條的規定,從法律權利的角度看,我們認為:“回避”不能僅單單適用于聽證主持人,也應適用于行政行為的調查人等,因為任何公權的行使,都應適用回避原則。只要是在一定時期內發現聽證主持人或參加人與本案有利害關系,可能影響公正聽證的,當事人隨時都應有權提出回避申請。回避程序不完善,也是總局制訂出臺《聽證辦法》的一個明顯疏漏。

    (三)證人全程參加聽證,利害相權難抉擇

    本次聽證會剛剛開始,企業委托代理人(律師)就提出了“根據行政訴訟法、民事訴訟法的有關規定,法院審理案件時證人不允許參加旁聽,只有在作證時才允許出庭。如果你們讓證人出庭參加庭審,我們將退出本次聽證活動。我們的依據是最高人民法院法釋〔2002〕21號《關于行政訴訟證據若干問題的規定 》第四十五條第二款規定‘出庭作證的證人不得旁聽案件的審理’……”等意見,盡管主持人以“稅務行政處罰聽證不是對所查案件的審理裁判和決定,而是稅務違法案件調查程序的一個環節,還屬于實施檢查階段。根據現行的稅收法律、法規、規章及相關稅收規范性文件等規定,尚沒有‘不允許證人參加稅務案件聽證’的規定”等理由予以了駁斥。但是,細思之下,目前的《聽證辦法》并沒有對出庭作證的證人是否可以旁聽案件的聽證過程做出的具體規定,只是在《聽證辦法》的第十三條中規定了聽證會開始后,聽證主持人“應當查明當事人或者其代理人、本案調查人員、證人及其他有關人員是否到場”。而各省、市繼《聽證辦法》之后陸續出臺的《稅務行政處罰聽證規則》等配套性文件,也多是規定“稅務機關可以通知與聽證案件有關的證人、鑒定人等到場參加聽證”,對是否應允證人旁聽聽證會也未加規定。   

    盡管說在現行的制度尚未規定證人是否可以旁聽聽證會,但是如果允許證人旁聽稅務行政聽證會,在保障稅務稽查部門調取證據的證明力、支撐證據等方面雖然會有一定幫助,然而這樣在一定程度上會與最高人民法院2001年12月21日出臺的《關于民事訴訟證據的若干規定》(法釋〔2001〕33號)和2002年7月24日出臺的《關于行政訴訟證據若干問題的規定》(法釋〔2002〕21號)等司法解釋中的“出庭作證的證人不得旁聽案件的審理”等司法解釋所設定的初衷卻有所相悖,兩個《證據規定》設定之初的本意恰恰就是為了避免證人因受同案其他證人證言的影響而作“隨大流”的證言或是受同案控辯雙方所列舉“事實”的影響或控、辯邏輯的束縛、誘導不知不覺地改變自己的語言或是產生怯懦(或逆反)心理,從而不敢肯定自己的證言。

    (四)主持人配套制度不明確,聽證會上難“超脫”

    《行政處罰法》雖設定了聽證主持人,但是聽證主持人應當如何選任、選任上的主持人賦有哪些職責權限,現行的《聽證辦法》也未做出明確規定。從《聽證辦法》第七條“稅務行政處罰的聽證,由稅務機關負責人指定非本案調查機構的人員主持”,以及2010年起新實施的《稅務稽查工作規程》第五十三條“被查對象或者其他涉稅當事人要求聽證的,應當依法組織聽證。聽證主持人由審理人員擔任”等規定,我們不難看出:稅務聽證主持人與案件調查人員同屬于一個稅務機關,僅僅是行政機關內部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實行局部職能分離,稅務聽證主持人與所屬行政機關具有從屬關系,他們的任命、提升和工作業績完全由本機關決定,沒有獨立地位。這樣在一定程度上會造成在聽證會舉行前,聽證主持人為使聽證會順利進行,與調查人員單方面接觸,就案件情況進行反復磋商,進而形成先入為主的印象,可能會影響后期聽證會的公正性,從而導致聽證主持人聽命于機關負責人或者受到本機關其他人員的影響,不能夠很好的解決獨立公正的行使職權等問題。

    因此,稅務聽證主持人,在實踐中很難真正地獨立自主,更不能達到國家稅務總局所設想的“超脫”地步。這樣,稅務聽證主持人在主持聽證會過程中的言行,以及會后向稅務機關提出的《聽證報告》,完全有可能體現稅務機關長官意圖,從而使稅務聽證程序流于形式。

    二、完善稅務行政處罰聽證程序的幾點思考

    (一)擴大稅務聽證范圍

    一是將稅務行政立法(或準立法)行為(含各類涉稅規范性文件的制定)納入聽證范圍,從根本上減少行政爭議。二是重大爭議事項聽證。對于征、納、涉稅中介等在政策理解上有較大分歧的,應該組織聽證以充分協調各方觀點,統一認識,及時解決分歧,和諧征納關系。三是執法程序聽證。即:重大執法事項聽證。包括可能對轄區內稅務行政相對人和社會產生重大影響的決策、較多數量行政相對人可能受到相同或類似稅務處理的執法事項以及一些涉及面較廣的征管措施等。四是將現行規定“沒收財物和違法所得、停止出口退稅權”等稅務行政處罰補充到稅務聽證范圍內,以和前述的稅收法律、法規及規章等上位法有效結合。

    (二)完善稅務聽證回避程序

    在修訂《聽證辦法》時應明確規定,在決定受理聽證申請、發布聽證公告時,應將具體參會人員的名單及其個人簡歷(涉及參會人員人身安全與個人隱私的內容除外),以及聽證申請人申請回避的權利,在公告時一并告知聽證申請人。申請人可以在一定期限內,依據應當回避的法定條件,申請參加人員回避,這樣更符合公開和公正的原則。

    (三)規范證人參與聽證會程序

    社會心理學的研究表明,人在潛意識里有接受占優勢地位者觀點的傾向,這種傾向在實施聽證過程中無疑會影響證人作證的真實性。為了保證證人證言的可信度,避免證人在不當的引導和壓力之下改變自己對所知具體事實的陳述,免受稅務執法人員和當事人雙方的誘導、暗示、以及聽證會現場氣氛壓力的影響,建議在修訂《聽證辦法》時應加以明確,除符合規定的情況外,證人除了在聽證會上作證期間,其余時間內應不允許其旁聽案件的聽證過程。

    (四)完善聽證主持人的建議

    一方面要嚴把關、選好人,儲備聽證主持人人才庫。一是明確報考條件,二是嚴格準入程序,三是實行持證上崗。另一方面要立機制、促公正,推進聽證主持人管理制度化。一是建立“陽光聽證”機制,重大案件、社會影響面廣的案件可以邀請專業人士或兩會代表擔任案件的聽證主持人;二是建立“異地聽證”機制,避免在當地舉行聽證容易受到較大干擾的問題發生;三是建立“聽證回避”機制,當聽證主持人、聽證會參與人與案件有利害關系,可能影響案件公正聽證等情形時,應當回避參加該案的聽證活動。

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