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    虛開增值稅專用發票系列抗辯之一:《已證實虛開通知單》

    信息來源:永亮說稅   文章編輯:zm  發布時間:2021-05-07 15:30:10  

    虛開增值稅專用發票案件呈高發態勢,也逐漸成為稅務業務中的熱點。但納稅人的普遍困境是,不知道如何進行有效的抗辯,找不到著力點。稅務稽查局指控納稅人“虛”,納稅人如何證明自己不“虛”呢?針對這個問題,我們從實操的角度,分專題提出一些建議,與大家分享。我們的第一條建議是,起訴《已證實虛開通知單》。

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      一、起訴《已證實虛開通知單》的意義何在?

      《已證實虛開通知單》是稅務機關作出稅務處理或者處罰的基礎,雖然并不直接為納稅人設定義務,但卻是后續稅務處理或者處罰必不可少的要件。基本的操作模式為,甲地稅務稽查局向乙地稅務稽查局發出《已證實虛開通知單》,告知乙地稅務稽查局,甲地一般納稅人丙開具給乙地一般納稅人丁的增值稅專用發票為虛開,要求乙地稅務稽查局對丁進行查處。乙地的稅務稽查局必須對丁進行查處,要么做出補稅的稅務處理決定,要么做出罰款的處罰決定,或者既罰款又補稅。情節嚴重的,補稅罰款過后,丁還有可能被移送到公安機關,追究丁的刑事責任。

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      在實操當中,乙地稅務稽查局對收到的《已證實虛開通知單》普遍采取“拿來主義”,將《已證實虛開通知單》作為直接證據,對丙丁之間交易中是否符合“三流一致”的要求,不再進行核實,而是直接根據《已證實虛開通知單》予以認定,并作出處理或者處罰決定。

      這種工作模式,決定了納稅人丁只有以甲地稅務稽查局為對象,就《已證實虛開通知單》提起行政復議或者行政訴訟,才能夠產生實際的效果。納稅人丁如果僅僅針對自身主管稅務機關,即乙地稅務稽查局作出的決定進行抗辯,則通常是徒勞的。因為對乙地稅務稽查局來說,其必須無條件接受《已證實虛開通知單》作出查處,并將查處情況反饋給甲地稅務稽查局。如果不這樣做,乙地稅務稽查局在稅務的工作流程中,即存在瀆職的嫌疑,而這是任何稅務人員都會極力避免的。只要《已證實虛開通知單》沒有被推翻,乙地稅務稽查局就沒有退路,必須做出查處。

      此外,納稅人不對《已證實虛開通知單》提起行政復議或者行政訴訟,則在針對乙地稅務稽查局稅務處理決定或者處罰決定提起行政復議或者行政訴訟時,就必須接受《已證實虛開通知單》所認定的虛開事實。《已證實虛開通知單》如同所有的行政行為一樣,按照行政法的基本原理,具有既定力,即在被依法推翻之前推定有效。在丁對乙稅務稽查局稅務處理或者處罰提起的訴訟中,甲稅務稽查局作出的《已證實虛開通知單》屬于前置行政行為,依照行政訴訟實踐,法院訴訟中審查的重點是稅務處理或處罰決定,而不是《已證實虛開通知單》。除非納稅人能夠證明《已證實虛開通知單》存在“三個明顯”,即適用法律明顯錯誤、認定事實明顯錯誤、執法程序明顯錯誤,法院不會推翻《已證實虛開通知單》的證明效力。而在未對《已證實虛開通知單》直接提起行政復議或訴訟的情況下,所有的證據材料都在甲地稅務稽查局手中,納稅人要達到“三個明顯”的證明要求,基本是不可能的。

      因此,可以總結一下,直接起訴《已證實虛開通知單》的意義在于,避免《已證實虛開通知單》被作為稅務處理或者處罰的直接依據。

    二、《已證實虛開通知單》可訴嗎?

      《已證實虛開通知單》是否可訴,至今并沒有明確具體的法律規定,也沒有已生效法律文書予以佐證。唯一有據可查的針對《已證實虛開通知單》的行政訴訟案件為(2017)閩0602行初146號福建萬綠欣醫藥有限公司訴南靖縣稅務稽查局糾紛案。 

      該案基本案情為,福建省漳州市南靖縣國家稅務局稽查局分別于2017年7月19日向寧夏回族自治區銀川市賀蘭縣國家稅務局稽查局發出協查編號為635062700170120《已證實虛開通知單》;于2017年7月31日向云南省昆明市西山區國家稅務局稽查局發出協查編號為209《已證實虛開通知單》;于2017年8月2日向寧夏回族自治區銀川市國家稅務局稽查局發出協查編號為250《已證實虛開通知單》。收到《已證實虛開通知單》國家稅務局稽查局已經通知與起訴人有業務往來的多家受票企業,要求從起訴人取得的增值稅專用發票中的進項稅額予以轉出,補繳轉出部分的增值稅稅款。該等受票企業已經口頭通知起訴人承擔上述稅款,其中寧夏眾欣聯合康廣醫藥有限公司已經向起訴人發出《付款請求函》和《銀川市國稅局稽查查補稅款預繳通知書》,要求起訴人將查補稅款轉給該受票公司,以便其繳納稅款。福建萬綠欣醫藥有限公司提起行政訴訟,請求:1、確認福建省漳州市南靖縣國家稅務局稽查局作出的所有《已證實虛開通知單》的行政確認行為無效;2、本案訴訟費由福建省漳州市南靖縣國家稅務局稽查局承擔。

      福建省漳州市薌城區人民法院裁定駁回了福建萬綠欣醫藥有限公司的起訴,但理由卻并非《已證實虛開通知單》不可訴,而是認為起訴《已證實虛開通知單》涉及納稅爭議,應當復議前置。福建萬綠欣醫藥有限公司未經復議程序,直接提起訴訟,不符合起訴條件,因此裁定駁回起訴。

      至此,《已證實虛開通知單》的可訴性,仍然停留在“學術”的階段。總體來說,認為不可訴的主要理由是,《已證實虛開通知單》是甲地稅務稽查局開給乙地稅務稽查局的,并沒有出具給納稅人,因此屬于內部行政行為,不可訴;認為可訴的主要理由是,盡管《已證實虛開通知單》屬于內部行政行為,但當乙地稅務稽查局作為稅務查處的證據交還給企業后,則該內部行政行為外化,可訴。

      我們不打算陷入這種學術層面的爭論,只想給出一個中肯的建議。可訴還是不可訴,向法院提起訴訟試一下就知道了,一起行政訴訟收費也就五十元,既然已經下定決心訴訟,為什么不試一試呢?猶如“小馬過河”的場景一般,有猜測的時間,可能早已經知道答案了。

    三、從哪些角度起訴《已證實虛開通知單》?

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      上述內容為《國家稅務總局關于印發<稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)>的通知(稅總發〔201366號)》提供的《已證實虛開通知單》的樣本。從我們辦理稅務案件的經驗來看,《已證實虛開通知單》往往存在以下問題:

      1、“經查證”流于形式

      國家稅務總局并未對認定虛開增值稅發票的程序做出規定,各地稅務稽查局在執法中如何證實增值稅專用發票系虛開也不得而知。在認定虛開的過程中,納稅人的知情權、陳述權、申辯權被完全否定。《已證實虛開通知單》中的“經查證”三個字,在沒有隨附證據材料的情況下,完全流于形式,不排除極少數稽查局為了完成征稅指標而濫發《已證實虛開通知單》的可能性。在與虛開高度相關的失控發票案件中,即出現過地方稅務機關濫用發票認定權力而被國家稅務總局叫停的情況。《國家稅務總局關于糾正福建省國家稅務局自行擴大失控發票定義范圍問題的通知》(國稅函[2002]746號)規定,“經查,你局《關于金稅工程有關增值稅政策業務問題的通知》閩國稅流[2001]59號第三條第245款不符合總局《增值稅計算機稽核系統發票比對操作規程》(國稅發[2002]208)有關‘失控發票’的規定,自行擴大了‘失控發票’的定義范圍,經核查,你省所報‘失控發票’有的已證實為正常發票。”

      2、沒有隨附發票系虛開的相關證據材料

      《國家稅務總局關于印發<稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)>的通知(稅總發〔201366號)》第九條規定,“已確定虛開發票案件的協查,委托方應當按照受托方一戶一函的形式出具《已證實虛開通知單》及相關證據資料,并在所附發票清單上逐頁加蓋公章,隨同《稅收違法案件協查函》寄送受托方”。在實際執法中,納稅人能看到的往往只有《已證實虛開通知單》,而能夠證明發票系虛開的相關證據材料,則往往蹤跡皆無。

      3、沒有表明認定虛開的法律依據

      國家稅務總局給出的模板并未要求稅務機關明示法律依據,各地稅務稽查局在執法當中也因此不明確認定虛開的法律依據。作為一種事實上對納稅人具有直接影響的行政確認行為,只有明確法律依據,納稅人才能夠了解虛開的定性,才能夠有針對性的提出抗辯。無論上千萬還是上億的納稅爭議,稽查局都在未明確法律依據的情況下給企業扣上了虛開的帽子。這種執法現狀理應盡早做出改變。 

      在我們所辦理的稅務案件中,《已證實虛開通知單》事實上發揮著“一紙定乾坤”的作用。由于企業普遍選擇不對《已證實虛開通知單》提起復議或者訴訟,《已證實虛開通知單》事實上已經不需要隨附任何材料,單獨一張紙即起到證明虛開的作用。補多少稅,似乎只是一個數字問題。加之我國特有的先完稅后復議以及復議前置的訴訟程序,《已證實虛開通知單》的重要性往往被低估。在虛開案件中,我們的第一個建議是,對《已證實虛開通知單》及時提起復議及訴訟。


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