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    建議修改加處罰款申請復議的限制條件

    信息來源:中國稅務報  文章編輯:zm  發布時間:2021-08-04 16:49:25  

    問題的提出

      《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》(國務院令第235號)規定了對加處罰款的征收以及行政復議救濟方式,并被《稅務行政復議規則》所承繼。《稅務行政復議規則》規定申請人對稅務機關作出逾期不繳納罰款加處罰款的決定不服,應當先繳納罰款和加處罰款,再向作出行政處罰決定的稅務機關申請行政復議;對已處罰款和加處罰款都不服的,一并向作出行政處罰決定的稅務機關的上一級稅務機關申請行政復議。對此,產生兩個問題:其一是先行繳納罰款和加處罰款的復議條件是否合法合理;其二是向作出行政處罰決定的稅務機關申請復議是否違背“任何人不得當自己的法官”的正當程序。

      立法沿革的考證

      《稅務行政復議規則》的上述條款,是在2010年修訂時增加的新條款,其制定的直接依據是1997年國務院發布的《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》。按照國務院法制局《關于貫徹執行〈罰款決定與罰款收繳分離實施辦法〉有關問題的意見》(國法辦函〔1997〕182號)的解釋,申請復議不影響行政處罰決定的執行,當事人應當先繳納罰款和所加收的罰款;加處的罰款從屬于先前已處的罰款,當事人只對加收罰款有異議的,應當依法向作出行政處罰決定的行政機關申請復議。當事人對先前已處的罰款和加收的罰款都有異議的,按照“加罰從屬本罰”的原則,依法一并向作出行政處罰決定的行政機關的上一級行政機關申請復議。

      對該條款立法的思考

      一是協議電子繳庫不同于行政機關強制劃扣。

      稅務機關所處稅收罰款的收繳,分為當場收繳和非當場收繳兩種形式,其中非當場收繳又分為現金形式向稅務機關繳納和到銀行直接繳納兩種形式。結合財稅庫銀稅收收入電子繳庫的有關規定,當前稅務機關對稅款和罰款的執行主要采取劃繳入庫方式。從法律關系上看,劃繳入庫是納稅人授權其設立賬戶的金融機構根據其納稅申報的數據,經過稅務機關、國庫、開戶銀行之間的信息交換后,從其納稅人賬戶上直接將款項劃繳國庫。其前提是納稅人與開戶銀行事先簽訂具有法律效力的授權劃繳稅款協議,其本質是納稅人與銀行之間的民事委托關系,仍然是納稅人的自主繳納。但對于非“納稅申報成功的信息”,而是稅務機關的處理決定或者處罰決定信息,仍然采取上述方式劃扣,其實質為稅務機關發出劃扣指令,由銀行協助執行的行政法律關系,與協議電子繳庫存在性質上的差別。

      二是與行政復議法的立法精神和具體規范相悖。

      行政復議法及其實施條例均明確,除不符合行政復議法和實施條例規定的申請條件的,行政復議機關對符合條件的行政復議申請應當予以受理,這也就意味著其他法律、法規不能對行政復議的不予受理條件作出違背行政復議法和實施條例的規定。雖然行政復議法實施條例因某種考慮未明確將行政強制執行列入行政復議范圍,但不論在理論界還是實務界,加處罰款決定屬于行政復議范圍當屬無異議,行政復議法及其實施條例也未增加特別的申請條件,也未授權其他法律、行政法規作出限制條件的規范。稅收征管法以法律形式規定了涉稅爭議復議前置,但并未對加處罰款的復議申請條件作出特別規定,反而規定“當事人對稅務機關的處罰決定、強制執行措施或者稅收保全措施不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院起訴”。

      三是加處罰款屬于行政強制執行的方式。

      自行政處罰法第五十一條的規定出臺以來,加處罰款的性質就有“滯納金說”“行政處罰說”和“執行罰說”。直到2011年行政強制法將“加處罰款或者滯納金”作為行政強制的執行方式之一。全國人大常委會法工委在解讀中明確“加處罰款主要針對不繳納罰款的行為,加處罰款的數額由行政處罰法統一規定;加處滯納金主要針對不繳納稅費的行為”。當行政相對人不履行行政決定時,行政機關可以按照行政強制法規定的程序作出強制執行決定。作為對行政相對人權益產生重要影響的行為,行政強制法要求執行決定必須以書面形式作出,并明確告知當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限,以保障當事人的法律救濟權利。

      保障當事人的法律救濟權利

      筆者認為,隨著我國法律體系的不斷健全,以及罰款征繳條件的變化,加處罰款行為屬于行政強制執行的性質得到明確,根據后法優于先法、特別法優于普通法的法律適用原則,有關加處罰款的行政復議條件和管轄的條款已經自動失去法律效力。擴大行政當事人的參與權和救濟權,不僅是民主法治發展的形勢要求,也是法律正當程序的要求,更是保障其他實體權利的基礎。筆者建議取消關于加處罰款申請復議的限制條件,按照復議管轄的基本原則,統一向上一級稅務機關申請復議;除當事人明確表示“認可處罰決定”外,稅務機關從內部監督的角度對處罰決定和加處罰款的決定進行全面審查。

      (作者系國家稅務總局南京市稅務局公職律師、第六批全國稅務領軍人才學員)



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