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    新《行政處罰法》下稅務執法如何貫徹“雙向移送”制度要求

    信息來源:法稅先鋒劉金濤  文章編輯:majiali  發布時間:2021-07-19 11:18:04  

    新《行政處罰法》第二十七條一改2009年舊法僅行政機關向司法機關“單向移送”刑事案件規定,新增司法機關向行政機關移送案件程序,形成行政機關和司法機關之間“雙向移送”案件制度。這對稅務執法,提出了更高、更明確要求。

      一、“雙向移送”案件制度

      1、新舊法律規定

      2009年《行政處罰法》第二十二條規定,違法行為構成犯罪的,行政機關必須將案件移送司法機關,依法追究刑事責任。此謂“單向移送”制度,由行政機關向司法機關移送案件。

      新《行政處罰法》第二十七條規定,違法行為涉嫌犯罪的,行政機關應當及時將案件移送司法機關,依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰,但應當給予行政處罰的,司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。此謂“雙向移送”制度,由行政機關和司法機關之間相互移送案件。

      2、其他相關規定

      《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》(高檢會[2006]2號,以下簡稱:高檢會[2006]2號文)第九條規定,公安機關對發現的違法行為,經審查,沒有犯罪事實,或者立案偵查后認為犯罪情節顯著輕微,不需要追究刑事責任,但依法應當追究行政責任的,應當及時將案件移送行政執法機關,有關行政執法機關應當依法作出處理,并將處理結果書面告知公安機關和人民檢察院。

      《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》(中辦發[2011]8號,以下簡稱:中辦發[2011]8號文)規定,公安機關作出不立案決定或者撤銷案件的,應當將案卷材料退回行政執法機關,行政執法機關應當對案件作出處理。

      總結來看,至少早在2006年及之后,行政機關和司法機關之間的“雙向移送”案件制度已經確立,只是未上升至法律層次而已。好在,新《行政處罰法》對此制度進行了明確。

      二、稅務執法“雙向移送”遇到的主要難題

      1、公安機關不接收稅務機關移送案件

      據本人接觸到,部分公安機關對稅務機關移送的涉稅犯罪案件線索,以未隨案移送兩書、未達到刑事立案標準等理由,不予接收稅務機關移送的案件。

      對于前者理由,根據中辦發[2011]8號文第一條第三項“行政執法機關在移送案件時已經作出行政處罰決定的,應當將行政處罰決定書一并抄送公安機關、人民檢察院;未作出行政處罰決定的,原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后,再決定是否給予行政處罰。”之規定,可知,稅務機關移送涉稅刑事案件時,有可能已經作出行政處罰決定,也可能尚未作出行政處罰決定。作出了,就需要一并移送行政處罰決定書;未作出,就不需要移送行政處罰決定書。

      對于后者理由,高檢會[2006]2號文、中辦發[2011]8號文均規定,行政執法機關在執法檢查時,發現違法行為明顯涉嫌犯罪的,應當及時向公安機關通報。注意這里的“涉嫌犯罪”,不是確定犯罪,是否構成犯罪,公安機關無權確定,唯有法院才有最終決定權。如果移送的案件,經公安機關調查核實,其未達到刑事立案標準或不構成犯罪,公安機關直接撤銷案件即可,但不用不接收稅務機關移送的案件。

      2、如何處理司法處理程序中的行政處罰決定

      如何處理處于司法處理程序中的未執行的《稅務行政處罰決定書》是當前稅務機關遇到的一個不大不小的難題。雖然《行政處罰法》對行政罰款折抵罰金有明確規定,但是否僅限于已經執行完畢的行政處罰,理論界還有不小爭議。特別是2009年舊法第二十八條第二款規定,違法行為構成犯罪,人民法院判處罰金時,行政機關已經給予當事人罰款的,應當折抵相應罰金。其中,“已經給予當事人罰款”是否意味著必須是執行入庫的行政罰款,才可以折抵罰金?即使是新《行政處罰法》第三十五條第二款規定“行政機關尚未給予當事人罰款的,不再給予罰款”,如何理解這里“尚未給予當事人罰款的”?也有不少爭論。

      筆者認為,這里的“給予”是指下達行政處罰決定書,不是指執行完畢的行政處罰決定。理由很簡單:作為一種行政行為,行政處罰決定有確定力、約束力,非經法定程序撤銷不失去效力。沒有法律規定說,刑事判決書可以自動撤銷行政處罰決定。另外,罰款折抵罰金,僅僅是為減輕違法行為人的物質負擔,罰款金額很可能大于罰金金額,大于部分難道不予執行?所以,處于司法處理程序中的行政處罰決定,也應得到執行。雖然,有人指出,刑事訴訟程序優先原則,但行政處罰錯誤至少可以回轉,可將對當事人的合法權益損害降到最低。

      3、公安機關退回移送案件,啟動行政處罰權問題

      部分當事人,在得知公安機關未對其追究刑事責任后,對稅務機關的行政處罰權提出異議,認為,其不應再被追究任何法律責任。這一問題,也困擾了部分稅務工作人員。其實,從理論上,行政法律責任和刑事法律責任,行政機關和司法機關各管一環,沒有刑事法律責任,并不代表沒有行政法律責任。違法嚴重程序,是從行政違法過渡到刑事違法上,不構成刑事違法,可能構成行政違法。既然違法,就要承擔法律責任。另外,高檢會[2006]2號文第九條規定,公安機關對發現的違法行為,經審查,沒有犯罪事實,或者立案偵查后認為犯罪情節顯著輕微,不需要追究刑事責任,但依法應當追究行政責任的,應當及時將案件移送行政執法機關,有關行政執法機關應當依法作出處理,并將處理結果書面告知公安機關和人民檢察院。這些都說明,公安機關退回移送案件,稅務機關可以重新啟動或繼續稅務行政處罰程序的。

      三、稅務執法“雙向移送”機制的建立和完善

      上述難題,雖然高檢會[2006]2號文均有規定,特別是公安機關不接收稅務機關移送案件,稅務機關可以提請檢察院進行立案監督,但建立健全案件“雙向移送”制度,還需要稅務機關和公安機關作不少工作。

      1、加強協調配合機制

      稅務執法工作專業性強,涉稅犯罪案件,僅靠公安機關一家,難度較大。這需要一定級別的稅務機關和公安機關攜手配合,建立統一的協調配合機制才行。

      2、建立健全案件移送制度

      在涉稅犯罪案件移送中,加強證據材料移交、接收銜接機制,也是“雙向移送”機制的重中之重。重點在于移送證據材料清單、移送時間要求、接收回執要求、銜接機制的建立和完善。

      3、完善涉稅案件處理信息通報機制

      對于移送公安機關的涉稅犯罪案件,司法機關的處理結果信息信息要及時、準確傳遞給稅務機關;對公安機關退回涉稅違法案件,稅務機關也要及時準確地將處理結果傳遞給司法機關。

      新《行政處罰法》提出行政機關和司法機關“雙向移送”制度,要求簡單明了,但落實操作起來并不容易。特別是在稅務執法領域,與公檢法機關的溝通、協調,不能僅靠稅務機關人員的個人溝通技巧和魅力,更要有一定的具體制度保障才行。

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